城市更新要杜绝大拆大建

【专家访谈】

日前，住建部印发《“十四五”住房和城乡建设科技发展规划》，提出以促进城市空间结构优化和人居环境品质提升为目标，研究城市更新基础理论与技术方法。

从“十四五”规划明确提出实施“城市更新行动”，到去年8月住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题》的通知，再到去年11月住建部决定在21个城市(区)开展第一批城市更新试点工作，一系列关于城市更新的政策和措施正在推进。

在城市更新进程中，有哪些问题需要关注和解决？如何推进城市更新政策更好落实？记者专访了同济大学建筑与城市规划学院教授张松。

记者：城市更新进程中存在哪些问题亟待改进？

张松：此前的旧城改造中最大的问题是“大拆大建”，问题的根源在于地方政府对“土地财政”的过度依赖。城市是一个有机生命体，新陈代谢是其基本特征。对城市建成区范围内不适应发展的地区和出现衰败的地段进行必要的更新改造是一种常态。但是，将城市更新演变成简单的土地收储和商业开发行为，对原住居民进行大规模动迁，对所有建筑进行彻底拆除重建，这种“大拆大建”方式的旧改，必然会导致城市社会结构的瓦解、历史文化积淀的消失、自然生态环境的破坏。

因此，在推进城市更新行动中，要将“人民城市人民建，人民城市为人民”重要思想贯穿到所有环节。一个好的城市，应当是环境宜居的生活城市、环境友好的低碳城市、具有多元文化包容性的市民城市和可持续发展的健康城市。

记者：从过去的旧城改造、棚改，到“十四五”规划明确提出实施“城市更新行动”，城市更新已不仅局限于简单的拆除和重建。当前的城市更新规划展现出了哪些新思路？

张松：在较早开展城市更新行动的城市中，已经出现了一些新的思路和良好探索。一类是坚持综合统筹，积极推动开发建设方式转型的综合性更新。首钢工业园更新改造就是其中的典型代表。2010年年底首钢北京石景山厂区钢铁产业全面停产后，改造规划确立了以“体育+、数字智能、文化创意”为主导产业，建设消费升级、智慧场景、绿色金融服务三大产业生态和国际人才社区的目标。经过10多年更新改造，实现了生态修复和绿色植入，并最大限度保留原有工业遗产建筑风貌特色，整个园区呈现出新旧共生的肌理。这一特色景观在2022年北京冬奥会和冬残奥会期间绽放异彩。工业遗产的保护和再利用，可以提供多元组合空间，从而衍生出全新的、个性化的园区空间；从环保的层面看，对废弃工厂的保护和再利用也是对城市环境的保护，对资源的循环使用。

另一类是坚持保护优先，文化引领城市有机更新。城市环境保护不只是对文物古迹的单体保护，而是对具有一定历史文化特色地区的整体性保护。例如，上海杨浦滨江滨水区，通过对工业遗产建筑保护利用、工业景观再生，实现了“工业锈带”向“生活秀带”转型的岸线更新目标，并将滨水开放空间这一城市资源留给了市民大众。

还有一类是坚持居民参与，尊重相关主体合法权益的渐进式更新。江苏扬州市仁丰里历史文化街区，由基层政府汶河街道和社区主导，搭建街区环境保护整治和文化项目引进的平台，鼓励居民利用闲置建筑开设民宿小店，发展具有地方传统特色的文化创意产业，丰富了历史文化街区的人文景观，让古老街巷重新恢复了活力。

记者：随着经济快速发展，不少城市的产业结构也在发生变化。在城市更新中，如何适应城市产业结构变化的新需求？

张松：城市更新在城市空间结构优化、土地利用效率提升和人居环境品质改善等方面有积极作用。多年前，不少城市就有“腾笼换鸟”的做法，它既包括对区域产业布局的调整规划，也包含在开发区内，将原有的低效企业置换为高效或环保的新兴产业的调整方式。但比较多的情况是，从土地利用规划层面实现产业调整目标，这一方式也在一定程度上产生了建筑资源的浪费和环境不友好等问题。

如何向低效成片的工业园区注入新的活力，尽可能利用原有厂房、设施等既有建筑，为新产业、新制造、新业态的发展提供空间，是“十四五”期间城市更新需要积极探讨的方向。与建筑改造提升、环保节能、低碳数字等新技术植入相比，相关制度政策措施的跟进和保障相对困难，需要打破部门、职能分割等局限性，积极公开相关信息、协调各种需求，推动这类城市更新行动的实现。

近年来，工业建筑转型为文化创意园区的实践在多地出现，成为城市更新的成功实践。创意人群所需的空间并不一定很大，有一定特色的异质空间更受他们喜爱，适合形成有创意氛围的文化生产空间。而居住、创意和商业的有效融合也有利于营造良好的人文氛围。

记者：目前，不少城市存在住房供需矛盾较大、“老破小”房屋难以满足居住需求、住房配套功能不足等问题。城市更新工作如何为居民居住条件改善带来更多保障？

张松：总体而言，应当以“房住不炒”作为城市住房规划发展的基本目标，应当提供适合不同人群需求的各类住宅产品，包含适应市场需求的商品住宅、政策保障房等。在城市更新中，应鼓励老旧小区整体更新和舒适性改造，以及非住宅类建筑的居住性改造等。此外，还应当在政策、税收等方面采取有效措施鼓励企业积极参与城市更新。

从更高层面看，需要积极创造有利于人才、科技、投资等进入本地的条件，对改善人居环境、降低生活成本、提高生活便利度等制定长远规划。城市宜居性并非完全依靠设施先进、建设规模等硬件条件来实现，绿色友好、包容和谐、公平开放的社会环境也是城市发展不可或缺的软实力。

(本报记者 姚亚奇)

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